Użytkowanie wieczyste dla przedsiębiorców to relikt?

Czy użytkowanie wieczyste jest potrzebne firmom?

Całkowita likwidacja użytkowania wieczystego to nadal dość odległa perspektywa. Wyjaśniamy, jakie plany niedawno zaprezentował rząd.

Niedawno pojawiły się informacje wskazujące, że rząd rozpoczął prace nad zmianą przepisów dotyczących użytkowania wieczystego. Konkretniej rzecz ujmując, Ministerstwo Rozwoju w lipcu 2021 r. poinformowało o początku prac nad nowelizacją ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. 1997 nr 115 poz. 741). W tym kontekście, chodzi między innymi o stworzenie prawnego mechanizmu, który pozwoli na sprzedaż gruntów użytkownikom wieczystym bez oskarżeń ze strony Komisji Europejskiej o przekroczenie reguł dozwolonej pomocy publicznej de minimis. Pierwsze informacje na temat nowych planów rządu sugerują, że ograniczenie skali użytkowania wieczystego lub jego całkowita likwidacja będzie procesem rozciągniętym w czasie. Należy zadać sobie pytanie, czy całkowite usunięcie specyficznego prawa rzeczowego, jakim jest użytkowanie wieczyste faktycznie będzie korzystne z punktu widzenia firm.

Rząd chce zmienić kłopotliwy mechanizm przekształcenia

Zapowiedziane przez rząd w lipcu 2021 r. prace nad zmianami ustawy o gospodarce nieruchomościami są związane między innymi z problemem, który dotyczy artykułu 69 tej ustawy. Wspomniany przepis mówi, że: „Na poczet ceny nieruchomości gruntowej sprzedawanej jej użytkownikowi wieczystemu zalicza się kwotę równą wartości prawa użytkowania wieczystego tej nieruchomości, określoną według stanu na dzień sprzedaży”. Warto dodać, że przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. 2004 nr 207 poz. 2109) informują, jak powinna być obliczana wartość użytkowania wieczystego zaliczona na poczet ceny sprzedaży.

Opisywany mechanizm skutkujący możliwością nabycia działki za kwotę mniejszą od ceny rynkowej, już w 2014 roku wzbudził poważne zastrzeżenia Komisji Europejskiej. Pojawiły się oskarżenia ze strony KE, że preferencyjna sprzedaż nieruchomości na rzecz użytkownika wieczystego narusza zasady dozwolonej pomocy publicznej de minimis. W rezultacie polski rząd zrezygnował z notyfikacji wprowadzonych przepisów i zobowiązał się do stworzenia innego mechanizmu rozliczeniowego, który tym razem nie spowoduje obiekcji Komisji Europejskiej.

Proponowane zmiany uwzględniają interes samorządów

Zaprezentowany pod koniec września 2021 r. projekt ustawy o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (numer z wykazu: UD257) sugeruje, że użytkownicy wieczyści wykorzystujący grunty na cele inne niż mieszkaniowe raczej nie mogą spodziewać się rewolucji. Rządowe propozycje nieco rozmijają się z wcześniejszymi, dość śmiałymi zapowiedziami o całkowitej likwidacji użytkowania wieczystego. Warto też pamiętać, że w zakresie zmian ustawy o gospodarce nieruchomościami te propozycje dotyczą wyłącznie przypadków, w których użytkowanie wieczyste zostało ustanowione najwcześniej 14 października 2005 roku. Pozostałe prawa użytkowania wieczystego podlegają przekształceniu we własność na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości.

Proponowane przepisy można postrzegać jako próbę kompromisu między stanowiskiem Komisji Europejskiej, planami likwidacji użytkowania wieczystego oraz interesami samorządów. Samorządowcy od dawna protestują przeciwko zmianom pozbawiającym jednostki samorządu terytorialnego w dłuższej perspektywie zarówno własności gruntów, jak i wpływów związanych z użytkowaniem wieczystym. Taka tendencja była również widoczna przed uchwaleniem ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów.

Wedle proponowanych przez rząd nowych przepisów, cena nieruchomości gruntowej wykorzystywanej do celów firmowych i sprzedawanej przedsiębiorcy będącemu wcześniej użytkownikiem wieczystym, powinna wynosić co najmniej dwudziestokrotność kwoty stanowiącej iloczyn procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego oraz wartości nieruchomości gruntowej. Maksymalny limit zapłaconej przez przedsiębiorcę ceny ma natomiast odpowiadać wartości rynkowej gruntu.

Zgodnie z propozycją rządu, jeżeli sprzedaż na rzecz użytkownika wieczystego nie będzie dotyczyła gruntu używanego do celów firmowych, to cena nie powinna przekroczyć dwudziestokrotności iloczynu procentowej opłaty rocznej i wartości gruntu ustalonej na dzień sprzedaży. W razie przekroczenia limitu pomocy de minimis, urząd zastosuje dopłatę, którą przedsiębiorca będzie mógł zwrócić w ciągu kolejnych 20 lat (razem z ratami dotyczącymi ceny). W przypadku nieruchomości wykorzystywanych do działalności gospodarczej, były użytkownik wieczysty będzie musiał płacić odsetki od ceny rozłożonej na raty.

Nie wszyscy mogą być zadowoleni z rządowych propozycji

Niektórzy eksperci zwracają uwagę, że planowane przez rząd zmiany prawne mają węższy zakres niż oczekiwano i nie przewidują uwłaszczenia z mocy prawa. Warto odnotować, że w ramach projektowanych przepisów, użytkownik wieczysty nadal nie będzie miał możliwości wysuwania roszczeń dotyczących sprzedaży gruntu przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego. W tym kontekście ważne jest Postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 18 października 2013 r. (sygn. akt III CZP 60/13), które mówi, że „do zawarcia umowy może dojść dopiero wtedy, gdy właściciel nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste ma zamiar jej sprzedania”.

Krytycy rządowych propozycji twierdzą, że w gruncie rzeczy zmienią one bardzo niewiele, a jedynym pozytywnym aspektem nowelizacji będzie wyeliminowanie wątpliwości Komisji Europejskiej dotyczących rozliczenia sprzedaży gruntów. Wspomniane wątpliwości sprawiły, że część wojewodów zarekomendowała starostom odpowiednie podwyższanie ceny nieruchomości sprzedawanej użytkownikom wieczystym. Niektóre samorządy wręcz wstrzymywały się z transakcjami ze względu na wątpliwości prawne.

Użytkowanie wieczyste zapewnia dostęp do wielu gruntów

Wydaje się, że z punktu widzenia przedsiębiorców zgłaszany czasem postulat całkowitej, ustawowej likwidacji użytkowania wieczystego niekoniecznie musi być korzystny. To prawo rzeczowe jest bowiem dobrym substytutem własności zapewniającym np. odrębność budynków na użytkowanym gruncie, możliwość prowadzenia inwestycji i swobodę zbycia przy jednoczesnym niskim poziomie rocznych kosztów. Dlatego przedsiębiorca powinien mieć możliwość samodzielnej decyzji, czy jest w dalszym ciągu zainteresowany korzystaniem z użytkowania wieczystego. W tym kontekście warto przypomnieć, że obecne przepisy dotyczące sprzedaży bezprzetargowej przewidują możliwość rozłożenia ceny za grunt na okres do 10 lat. Spłata w takim czasie może stanowić zbyt duże obciążenie dla wielu firm.

Nie można także zapominać, że użytkowanie wieczyste zapewnia dostęp przedsiębiorstw do dużego zasobu gruntów Skarbu Państwa i samorządów, których właściciele niekoniecznie chcieliby pozbywać się na stałe. Działki należące do Skarbu Państwa oraz jednostek samorządów terytorialnych nadal posiadają bardzo dużą łączną powierzchnię. Sprawozdanie o stanie mienia Skarbu Państwa wskazuje, że pod koniec 2019 r. należące do państwa działki w miastach liczyły sobie 717 364 ha (z czego 82 310 ha to grunty zabudowane i zurbanizowane). Niestety, nie posiadamy podobnie dokładnych informacji o gruntach samorządów, które łącznie mają powierzchnię 1,27 mln ha.